Carlos Resa Nestares

"El tráfico internacional de drogas amenaza la seguridad nacional de los Estados Unidos". Estas palabras, con la firma de Ronald Reagan (1986) al calce, son la base de un documento oficial que concluía solicitando al Departamento de Defensa y a la Fiscalía General del Estado "el desarrollo y la puesta en marcha de todas las modificaciones necesarias en estatutos, regulaciones, procedimientos y directrices aplicables al objeto de permitir que las fuerzas armadas de los Estados Unidos apoyen más activamente el esfuerzo antidrogas". En febrero de 1996, William Clinton ratificó esta perspectiva de riesgos en la actualización de la Estrategia de Seguridad Nacional. En ella reconocía que la "lucha contra el crimen organizado internacional" (United States 1996: 25), una versión expandida de los grupos de traficantes de droga, es un asunto de seguridad nacional que enfronta el país. Meses antes el propio Clinton (1995) había hecho "una declaración de emergencia nacional con respecto a los traficantes de drogas".

La intervención de las fuerzas armadas en la represión del tráfico y el consumo de drogas ilegales ha sido creciente en los últimos años. Dos asuntos diametralmente opuestos han contribuido a este auge que otorga a los ejércitos un papel esencial en asuntos de aplicación de la ley de los que con anterioridad se habían mantenido celosamente al margen. Por una parte, tras el fin de la Guerra Fría en el que la confrontación ideológico-militar abarcó todo el espectro de la seguridad nacional, las fuerzas armadas se han encontrado un vacío de justificación que ha tratado de ser rellenado en base a lo que se han denominado "nuevas amenazas". Por otro, las últimas décadas han sido testigo de un crecimiento espectacular del poder de las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas, tanto en términos económicos como, subsiguientemente, en acceso al poder político en diferentes países como fruto de la acción conjunta de la corrupción y la intimidación.

No obstante de que en algunos casos se haya podido aludir indirectamente a estos fundamentos, la justificación para este incremento de los roles de los ejércitos en la lucha antidrogas ha sido habitualmente vaga e imprecisa, con frecuencia basada en un análisis parcial o incompleto del fenómeno del tráfico de estupefacientes a nivel internacional y cincelada sobre grandes conceptos etéreos como la seguridad nacional o la soberanía. Pero esta implicación no habría sido posible, en ningún caso, sin el gran cambio que ha supuesto para el concepto y la amplitud de la seguridad nacional, y consecuentemente para los roles de las fuerzas armadas, el final de la Guerra Fría. El concepto tradicional de seguridad nacional que se desarrolló durante casi medio siglo, muy influenciado ideológicamente y supeditado en esencia a la fuerza militar, se ha resquebrajado ante la perspectiva de un mundo en el que la seguridad ya no está modelada por la política de bloques (Baldwin 1996). En su lugar ha surgido una miríada de amenazas más difusas pero también más insidiosas que, si bien no suponen un desafío frontal a las fronteras nacionales, sí pueden constituir un peligro real para la autonomía de los estados dentro del sistema de mundial de relaciones internacionales, para la supervivencia de las democracias y para el bienestar de los ciudadanos. Ya no está en juego la conservación de la humanidad bajo el poder destructivo de las armas atómicas sino la supervivencia de formas políticas y sociales en las que la convivencia normal respete los derechos humanos y la democracia. Entre estos factores que por diversas causas entorpecen de manera sustancial la gobernabilidad, y por tanto la seguridad nacional de los países, el tráfico internacional de drogas tiene una inestimable contribución.

El presente texto trata de realizar una aproximación a las causas y las formas que han llevado a la participación de las fuerzas armadas en el combate al tráfico de drogas y las perspectivas de futuro de estas actuaciones. En primer lugar, se presentará cómo el tráfico de drogas, y sobre todo las poderosas organizaciones que llevan a cabo este comercio ilícito, pueden representar una notable amenaza a la seguridad nacional en el nuevo contexto que ha surgido tras el colapso de la Unión Soviética y el consiguiente final de la Guerra Fría. Seguidamente se revisará a través de la historia la participación de las fuerzas armadas en la lucha contra el tráfico de drogas y las perspectivas de futuro, en especial en la principal potencia militar del mundo, los Estados Unidos. Finalmente, se examinarán las limitaciones y las virtudes de esta implicación y las perspectivas de aplicación al caso español.

1. REDEFINICIÓN DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD NACIONAL Y EL TRÁFICO DE DROGAS COMO AMENAZA

 

Aunque el concepto de seguridad es crucial para el entendimiento de la política internacional y de la política de defensa como una extensión protectora frente a unas relaciones internacionales modeladas por la anarquía, como a menudo ocurre con los términos sociales y políticos fundamentales el significado de la seguridad nacional es ambiguo y elástico y ha servido en ocasiones, de manera paradójica, para justificar determinadas estructuras de poder intraestatales. La propia subjectividad que abarca la idea de seguridad (lo que para una persona o un estado puede constituir una situación de invulnerabilidad puede no serlo para otro) es en parte responsable de esta flexibilidad conceptual puesto que se hace de las percepciones la base de la definición y subsecuentemente de la política pública destinada a garantizarla. De hecho, gran parte de su autoridad para guiar los comportamientos gubernamentales ha derivado de su moldeabilidad intrínseca. Entre la comunidad académica es difícil discernir alguna definición que haya alcanzado una relevancia mayoritaria. En las agencias de seguridad de seguridad, precisamente por lo complejo de la idea de seguridad, el concepto se ha adaptado a las necesidades particulares de los estados tanto en lo referido a las esferas de actuación como a la propia jerarquía de prioridades.

El elemento esencial de la definición de la seguridad nacional es el hecho de que los estudios de seguridad alcanzaron su máximo grado de expresión durante la Guerra Fría. Si bien las primeras décadas del presente siglo no fueron el páramo intelectual que habitualmente se presenta en términos de los estudios de seguridad y fueron importantes sus aportaciones en cuanto al análisis de la capacidad de las naciones para asegurar comportamientos racionales y amistosos que evitasen la guerra y a la investigación de toda la diversidad de aspectos que influyen en la guerra (Wright 1965), fue tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial cuando "la seguridad nacional se convirtió en la preocupación central de los estudiosos de las relaciones internacionales" (Fox 1989: 237-238). En ese momento tuvo lugar lo que se ha llamado con posterioridad la década dorada de los estudios de seguridad (1955-1965), en la que el debate, que creía haberse desprendido del exceso de optimismo anterior que había conducido a errores tan dramáticos (Carr 1951), estuvo completamente dominado por el poder nuclear y cuestiones anexas, como el control de armas y la guerra limitada (Schelling 1960). La seguridad nacional estaba referida casi exclusivamente a la seguridad militar exterior, los elementos internos de la misma se despreciaron y el aspecto fundamental de su consecución sería "el modo en que los estados utilizan las armas de destrucción masiva como instrumentos de política pública, dado el riesgo de intercambios nucleares" (Walt 1991: 214). Fruto del amplio y bien engrasado debate acerca de la seguridad que se generó en esa etapa fue la llamada teoría de la disuasión, uno de los logros intelectuales más impresionantes en la historia del estudio de las relaciones internacionales. No obstante, el punto débil de estas definiciones de seguridad nacional y de sus aplicaciones políticas es que consideraron que las circunstancias que las originaron estaban dadas, eran constantes y serían perpetuas.

Si durante cinco décadas la amenaza soviética proporcionó la raison d'être de las políticas occidentales de seguridad y su análisis, en la actualidad aunque ninguna cuestión específica domina el ámbito de la seguridad pueden percibirse ciertas tendencias que es probable que se consoliden en el futuro. En primer lugar, se ha abandonado la idea de que la seguridad nacional es el objetivo principal del estado, aunque esta situación esté más implícita en la práctica política de lo que reconoce explícitamente. En su lugar ha surgido la idea de que la seguridad nacional es un valor importante de entre otros a los que el estado debe dedicar su atención primaria y que su importancia relativa varía entre estados y entre contextos históricos. Esta perspectiva se centra en la relación suplementaria existente entre seguridad militar y otros valores esenciales del estado, como el bienestar económico, la estabilidad o la libertad individual. En segundo lugar, se considera que la seguridad nacional es un objetivo a perseguir, pero los medios utilizados para tal fin deben abarcar tanto técnicas militares como otro tipo de instrumentos no militares. Por último, el ámbito exclusivo de las relaciones internacionales para definir la seguridad nacional ha dado paso a un nuevo modelo de estudio en el que se dedica gran atención a la relación entre la seguridad nacional y los asuntos internos. Cualquier intento realizado hasta ahora por redefinir el concepto de la seguridad nacional ha pasado, por tanto, por el reconocimiento de que los riesgos contra la supervivencia nacional, fin último de ésta, no están confinados al ámbito militar y exterior sino que la noción de amenazas a la seguridad nacional se expande hasta incluir aspectos como los derechos humanos, el medio ambiente, la economía, las epidemias, la delincuencia o incluso la injusticia social. De hecho, si se toma de manera exclusiva la definición de seguridad nacional de los organismos militares es posible apreciar de qué modo está se encuentra en la actualidad más amenazada por factores internos que por elementos militares exteriores, lo cual hace especialmente difícil reconducir las doctrinas basadas en el paradigma realista de las relaciones internacionales.

Así pues, esta nueva configuración del concepto de seguridad nacional supone en la práctica la recuperación de muchas de las ideas que condujeron el debate sobre seguridad en la época de Entreguerras. Como se afirmó entones, la seguridad nacional en la actualidad "cubre un conjunto de objetivos tan amplio que políticas muy diferentes pueden interpretarse como políticas de seguridad" (Wolfers: 1952: 484). Buena parte de los problemas que asolaron esta etapa negra de la historia mundial, como el nacionalismo exacerbado o la delincuencia organizada, han vuelto con renovadas fuerzas y los vectores militares de la seguridad nacional han perdido su supremacía incuestionada y se han abierto a una miríada de espejos que pasan, sobre todo, por consolidar la democracia en tanto que el elemento que es capaz de garantizar de forma más segura la seguridad nacional y por adaptar el término a circunstancias históricas, a tradiciones culturales y a prioridades políticas y sociales concretas.

"La cohesión política, la prosperidad económica, el adelanto científico y la estabilidad social de un país constituyen los factores previos y fundamentales de su seguridad interna y externa" (Pardo de Santayana 1997: 63). Dentro de esta nueva convención dinámica del concepto de seguridad nacional han aparecido nuevos elementos o amenazas que hasta muy recientemente no habían sido considerados y que sólo son explicables desde la óptica de una ampliación elástica del término. Entre aquellos que más éxito han tenido se encuentran las actividades del tráfico internacional de drogas (Bagley, 1988; Burros, 1995; Carter, 1997; Godson, 1994; Grové, 1995; Krasna, 1996; Naylor, 1995; ONU, 1993; Rioux y Hay, 1995; Shelley, 1995; Stephen, 1996; Tokatlián, 1988; Williams, 1994). ¿Pero en qué sentido el tráfico de drogas constituye una amenaza a la seguridad nacional, definida de esta manera amplia, de estados bien consolidados?

Es posible advertir fenómenos que implican fuertes retos a la seguridad nacional de los estados democráticos procedentes de la naturaleza y de las actividades del tráfico internacional de drogas, sobre todo de las poderosas organizaciones de largo alcance que tienen un control extraordinario sobre sus negocios ilícitos, de modo que consiguen evitar la irrupción de los estados nacionales en su autonomía ilegal y que traspasan de manera constante e impune las fronteras nacionales en el transcurso de su actividad ilegal. No obstante, el tráfico internacional de drogas no es monolítico sino que, más bien, es diverso, complejo y multidimensional. Se manifiesta de forma diferente en países concretos, como lo hace la percepción que de ella se tiene a lo largo del tiempo y del espacio. No existe uniformidad ni en su actuación ni en el grado de su impacto sobre los individuos o sobre las entidades estatatales o no estatales de todo el mundo. Puede afectar muchas áreas de la seguridad nacional y de forma muy potente o pueden estar más circunscrita, pero componentes sustantivos de la seguridad nacional y democrática están en riesgo por el tráfico de drogas.

Por una parte, el tráfico de drogas consigue evadir el principio de control territorial, laminando considerablemente la idea de soberanía de un estado y su práctica política. Los estados están separados por fronteras, que no sólo dividen el territorio sino también marcan diferentes sistemas legales, niveles diversos de desarrollo económico y distintas culturas políticas. Pese a que los procesos de mundialización económica, la creación de emergentes estructuras políticas supraestatales cada vez más poderosas y los presentes movimientos políticos para favorecer el libre tránsito de mercancías, capitales y personas han erosionado intencionadamente este aspecto esencial de la soberanía estatal, el control que ejerce el estado sobre los flujos de bienes y servicios que circulan a través de sus fronteras continúa, en términos generales, manteniendo un nivel suficiente de seguridad para la población en general. Contra ellas se sitúan las organizaciones de traficantes de drogas que, por su propia naturaleza ilegal y transnacionalizada, no tienen en cuenta las soberanías estatales ni muestran respeto por las fronteras nacionales en lo que respecta a sus negocios ilícitos. Si piensan en fronteras estatales es únicamente en términos de sistemas penales concretos con diferentes niveles de riesgo y mercados específicos con oportunidades para ganancias ilegales.

Puesto que se considera que la capacidad de decisión sobre qué individuos o mercancías traspasan las fronteras nacionales por parte de los gobiernos es consustancial y condición necesaria para garantizar la seguridad nacional y la soberanía, la actuación constante y a gran alcance de las organizaciones de traficantes de drogas que traspasan las fronteras nacionales impunemente supone un importante desafío a la capacidad de los estados de cumplir con las bases de su soberanía. La creación por parte de los traficantes de drogas de rutas paralelas e indiscriminadas para la violación de fronteras asegura un descontrol presente, que se puede acrecentar en el futuro, en la circulación de bienes y servicios hacia el interior de los estados, lo cual pone en peligro la salud de la población y la estabilidad del sistema democrático. Estos itinerarios ilegales previamente establecidos y muy bien protegidos frente a la irrupción estatal, además del peligro que entrañan para la salud pública de la población, se pueden aprovechar para la introducción de armas sofisticadas e incluso nucleares para grupos subversivos y de delincuencia organizada o alimentos sin los preceptivos controles de calidad, entre otros productos potencial y sumamente peligrosos.

Por otra parte, existen un conjunto de consecuencias muy perniciosas para la convivencia social, para el sistema político y para la buena marcha de la economía procedentes del tráfico de drogas que permiten al fenómeno configurarse como uno de los mayores retos a la seguridad nacional del presente siglo (Reinares y Resa 1999). En primer lugar, las organizaciones de traficantes de drogas desafían el monopolio de la justicia por parte del estado en todos sus términos, incluido el de la violencia, creando un sistema paralelo de justicia eficiente e impune con normas y valores no democráticos y altamente erosionadores del consenso social. En segundo lugar, las grandes organizaciones de traficantes de drogas, inaccionan los mecanismos de aplicación de la acción reguladora del estado, ya sea en el aparato judicial o en el policial, creando desigualdades ante la ley e impunidad generalizada para un sector de la población, con la consiguiente deslegitimación de todo el sistema legal a los ojos de los ciudadanos. La conclusión de ambas premisas, junto a la saturación del sistema judicial que provocan, es que en las sociedades democráticas el principal pilar de su legitimidad, el estado de derecho, se torna ineficaz e injusto para los ciudadanos. Las altas jerarquías de las organizaciones criminales no reciben las sanciones correspondientes sino que en muchos casos obtienen un trato muy favorable, desanimando así la confianza de los ciudadanos en la justicia. La percepción de que la capacidad económica determina las resoluciones judiciales provoca un efecto de imitación en muchos individuos y grupos no implicados directamente en el tráfico de drogas que entran en el peligroso juego de dirimir sus intereses particulares a través de las instituciones estatales pero no con fundamento en la justicia legal sino en los recursos financieros de los litigantes. Ante su ineficiencia para otorgar protección a los derechos y libertades, algunos optan por la constitución de ejércitos privados con los que substituir al estado como medio de proporcionar seguridad alentando, por una parte, una espiral de violencia y extralegalidad en la resolución de conflictos que conduce a la paramilitarización efectiva de la comunidad y a la ruptura social y, por otra, a un aumento de los conflictos interpersonales ante la perspectiva de que la impunidad abarca cada vez mayores ámbitos de la vida comunitaria de las sociedades democráticas.

En tercer lugar, el tráfico de drogas corrompe el proceso legislativo y ejecutivo por diversos medios, alejándolo de los ideales democráticos, subvirtiendo la voluntad popular por medios ilícitos y erosionando la legitimidad de todo el sistema político democrático. Todas las medidas de protección articuladas por los traficantes de drogas en el entorno del proceso democrático, desde la corrupción hasta la falta de respeto por el derecho a la información, laminan ante la ciudadanía la legitimidad de los actos electorales, que se ven así sujetos a intereses particulares ilegítimos por encima de una elección justa entre partidos competitivos. Con ello contribuyen a la deformación y el descrédito de la democracia como proceso y como régimen, en la medida que la vida política parece movida menos por las ideas y principios que por el dinero, que reemplaza a la auténtica representatividad por la compra de candidatos y electores. En definitiva, inducida por la posibilidad de reducir riesgos y aumentar los beneficios por la participación ilegítima en el proceso político, la infiltración en los cuerpos legislativos y ejecutivos a través de la intimidación o de la corrupción erosiona, deslegitima y en último término puede llegar a destruir las instituciones políticas y de gobierno de un estado.

En cuarto lugar, el tráfico de drogas dificulta la formación de las políticas públicas a través de medios indirectos, que concluyen en muchas ocasiones con actuaciones erróneas, desacreditando el sistema político y la capacidad de la democracia misma para resolver problemas colectivos. En quinto lugar, el tráfico de drogas afecta de manera esencial el entorno social y físico de las sociedades democráticas, distorsionando ante los ciudadanos las líneas que separan lo legal de lo ilegal, generando lealtades alternativas a las del estado y provocando cambios en los valores ciudadanos que afectan negativamente al sistema democrático. Y por último, el tráfico de drogas provoca inestabilidad financiera y distorsiones e ineficacias en los mercados, haciendo los procesos de producción y distribución menos impersonales y generando así fallas estructurales en la economía que afectan negativamente a los ciudadanos y a la estabilidad del sistema democrático. En el campo de la economía el tráfico de drogas provoca agudas distorsiones. Algunas de estas alteraciones proceden de la propia actividad ilegal e implican un reparto de rentas ineficiente con respecto al que se presenta tras la actuación del mercado legítimo como elemento distribuidor de recursos. Otras anomalías se conectan explícitamente con el modo de utilizar los beneficios generados de forma ilícita.

Una amenaza más grave si cabe del tráfico de drogas para la convivencia democrática lo plantea su actuación exterior al sistema político con el fin expreso de su destrucción final. El resultado podría ser la alianza última entre estos grupos y organizaciones insurgentes de tipo terrorista o guerrillero. Pese a que las diferencias entre ambos son substanciales, pueden alcanzar acuerdos de tipo táctico para hacer prevaler sus intereses frente a los del estado. Este tipo de alianzas, que en último término pueden confluir en organizaciones mafioso-terroristas con una capacidad desestabilizadora sustantiva, conllevan un incremento de la impunidad para los traficantes de drogas y el crecimiento exponencial del potencial destructivo de las organizaciones subversivas. En este ambiente, el estado enfrentaría un desafío insurgente de considerables dimensiones que facilitaría el descrédito de la democracia como sistema capaz de resolver problemas de convivencia sin el recurso a la violencia. Y esta amenaza puede incrementarse en la perspectiva del próximo milenio, en el que más de mil toneladas de plutonio nuclear podrían estar en manos de civiles, buena parte de los cuales se encontrarían en manos de grupos de contrabandistas en la desorganización política reinante en los antiguos países de la órbita soviética. Esta cantidad de recursos nucleares podría servir para lanzar increíbles desafíos a los gobiernos democráticos desde países externos o a partir de grupos subversivos de carácter nacional o internacional, ya estén éstos o conducidos por ideales políticos extremistas, religiosos o nacionalistas.

 

 

2. FUERZAS ARMADAS CONTRA LAS DROGAS: EXPERIENCIA INTERNACIONAL Y EL CASO CLAVE DE LOS ESTADOS UNIDOS

 

La relación entre drogas y fuerzas armadas es antigua, y no se limita de manera exclusiva al histórico papel que el consumo de estimulantes naturales jugó a la hora de incitar la valentía de los soldados. En la edad moderna las drogas ilícitas fueron un precipitante sustantivo en la definición de las pautas de relación entre países. Las fuerzas armadas dilucidaron y refrendaron una función de subordinación entre las potencias occidentales y sus colonias de ultramar durante las dos Guerras del Opio. China trató de prohibir el comercio de opio procedente de India e Indochina, monopolizado por las potencias occidentales y que causaba estragos por su consumo masivo entre la población. Primero con Gran Bretaña en solitario (1839-1842) y después con la colaboración con Francia (1856-1860), las tropas occidentales derrotaron al ejército imperial e impusieron la libertad de tránsito con las colonias a través de sus redes de comercio en lo que sería la pica definitiva de la expansión en Asia y África y un paso importante de la mundialización económica que en estos días toma todo su vuelo.

Sin embargo, una relación más continuada entre drogas y ejército surgió con la prohibición definitiva y mundial de un buen número de drogas en la Conferencia de Shanghai de 1909. Muchos estados, cuya capacidad operativa se vio superado por los dramáticos efectos sociales de substancias estupefacientes que antes tenían carácter ritual o medicinal, recurrieron a las fuerzas armadas para servir como garantes de la prohibición, aunque sólo fuese en la medida de la existencia de agencias de seguridad pública militarizadas o de servicios secretos orgánicamente dependientes de los Ministerios de Defensa comprometidas en estas tareas. La Guerra Fría convirtió el tráfico de drogas en un elemento más de la confrontación entre bloques y, en consecuencia, mientras los Estados Unidos acusaron con reiteración a la Unión Soviética y a otros países de su órbita de fomentar el comercio de drogas como medio de desestabilizar la civilización y los valores capitalistas, algunos servicios secretos de países del bloque occidental, en una visión cortoplacista, se vieron implicados en operaciones de tráfico de sustancias estupefacientes con el objeto de financiar focos regionales del conflicto ideológico y geopolítico que se jugaba en el terreno mundial (McCoy, 1991; Scott y Marshall, 1991; Tripodi, 1996). Tras la caída del Muro de Berlín, desprovisto ya el tráfico de drogas de su visión de subordinación al conflicto ideológico, en muchos países se ha aumentado esta implicación de las fuerzas armadas en la lucha contra las drogas ilegales.

Las bases para esta intervención nunca han quedado claramente conceptualizadas, envueltas bajo frases graves como la seguridad nacional o la amenaza a la integridad de la nación cuya invocación tenía precisamente el objetivo de inmiscuir a las fuerzas armadas en la lucha antidrogas en un curioso exponente de argumento circular. Pese a la vaguedad de las explicaciones, que quedaron oscurecidas por la importancia del paso que supone implicar a los ejércitos en lo que se considera la esfera de la aplicación del orden interno, las justificaciones dadas desde las autoridades públicas para la aplicación de la fuerza militar a la lucha contra la producción y el tráfico de drogas han tenido, sobre todo, dos fundamentos ideológicos. Se ha argumentado, en primer lugar, que el poder de las organizaciones dedicadas a estos menesteres ilícitos, sobre todo armamentístico y tecnológico, ha superado la capacidad operativa de las diversas agencias de seguridad pública. Fue precisamente ésta la principal razón que llevó a los órganos legislativos de los Estados Unidos a hacer del Departamento de Defensa la principal agencia de detención de traficantes de droga a la vista de su larga y efectiva experiencia en el control de los cielos y de las aguas para evitar una posible invasión soviética. En apariencia los medios con los que contaba eran los más potentes, y adicionalmente esta nueva misión no suponía un gasto excesivo para los contribuyentes norteamericanos puesto que ya se contaba con los recursos materiales y humanos necesarios. En segundo lugar, se ha sostenido que los efectos corruptores que tienen los ingentes volúmenes manejados por este comercio ilegal han afectado de tal manera al aparato de justicia que lo han inutilizado o incluso internalizado poniendo en peligro la eficaz actuación de la estructura del estado y siendo entonces ineludible acudir al último reducto operativo, que constituyen las fuerzas armadas.

Sin embargo, la justificación para la intervención de las fuerzas armadas frente al creciente tráfico de drogas ha abarcado otros argumentos programáticos de soporte. Por una parte, se ha mantenido que el uso legítimo de la fuerza militar no tiene porqué restringirse a los conflictos convencionales entre ejércitos contendientes. La aplicación de la fuerza militar, se dice, debe tener lugar siempre y cuando el estado se encuentre amenazado por una circunstancia, como es el caso del tráfico de drogas, a la que no es posible responder con el único bastión de las fuerzas y recursos civiles. Por otra parte, para muchas unidades y personal militar, los requerimientos de la guerra convencional son muy similares a los que exigen las operaciones antidrogas. Por lo tanto, la capacidad de las fuerzas armadas para enfrentarse a situaciones reales de guerra puede incrementarse mediante la participación en acciones prácticas de la lucha contra las drogas ilícitas. En conjunto, el criterio para otorgar a los militares nuevas misiones en la lucha contra las drogas debe levarse por el bien de la nación a través de sus representantes políticos más que por los intereses particulares de las fuerzas armadas.

La puesta en práctica de la fuerza militar en operaciones contra las drogas durante el presente siglo ha sido diversa y ha estado marcada en esencial por dos ejes: el nivel de desarrollo económico del país y la posición del mismo dentro del comercio internacional de estupefacientes. En los países productores, que por lo general cuentan con estructuras económicas pobres, la intervención de las fuerzas armadas se aplicó a la persecución de las organizaciones de traficantes o productores de droga, cuya capacidad de fuego, dados los escasos recursos del estado, había superado de manera considerable las posibilidades de las diversas agencias de seguridad, que además solían presentar fuertes síntomas de corrupción. Éstas han sido las pautas que, con mayor o menor éxito, ha seguido la participación de las fuerzas armadas en la lucha antidrogas en el sudeste asiático, del Oriente Medio y de América Latina. Desde principios de los años cuarenta, por ejemplo, el ejército mexicano dedicaba varias de sus unidades a tareas de erradicación de cultivos y de "despistolización" de las áreas rurales donde los traficantes de drogas ejercían un poder casi absoluto y en la presente década el ejército dedica un tercio de su presupuesto y casi la mitad de su personal a estas misiones (Toro, 1997).

En cambio, el papel de las fuerzas armadas frente al tráfico de drogas en los países ricos y consumidores ha seguido unas pautas bastante diferentes y se ha relacionado sobre todo con las tareas de control fronterizo. En la actualidad la práctica totalidad de las fuerzas armadas occidentales prestan sus servicios, ya sea directa o indirectamente, en estas cuestiones, tangencialmente en España (Expósito, 1999). Pero el país que más lejos ha llegado en este sentido ha sido los Estados Unidos. Si la perspectiva histórica demuestra que el gigante americano ha ejercido durante el presente siglo como guía intelectual de la política de seguridad para otros países, primero exclusivamente para los del bloque occidental y en la actualidad para casi todos los estados del mundo, sería previsible que muchos otros países optasen por otorgar un papel más activo a las fuerzas armadas en los esfuerzos contra las drogas ilícitas.

La experiencia activa y palpable de los militares norteamericanos en la lucha contra las drogas es relativamente reciente aunque algunas actuaciones pueden remontarse hasta principios de siglo. En la actualidad cinco son las misiones antidrogas establecidas por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos: proporcionar a los países productores de drogas y de tránsito apoyo antidrogas en el terreno operativo, educativo y de material; amparar los esfuerzos antidrogas de la comunidad policial estadounidense en el interior; dar apoyo especial a la estrategia internacional contra la cocaína de la agencia antidrogas de los Estados Unidos, Drug Enforcement Administration (DEA); detectar y rastrear las redes de transporte de drogas por mar y por aire; y asistir a la estrategia de reducción de la demanda de drogas en las comunidades locales y en el interior del Departamento de Defensa (Mendel 1994).

Pese a que es a George Bush, presidente de los Estados Unidos entre 1988 y 1992, a quien se le atribuye la responsabilidad principal en esta plena implicación, no es menos cierto que es posible discernir las raíces de la militarización de la política antidrogas en fechas precedentes. Cuando a finales de los ochenta acaeció el completo despliegue de las fuerzas armadas en la lucha contra las drogas, ya hacía tiempo que se había condicionado a la población estadounidense a pensar en términos de una solución militar en el caso de las drogas. En 1968 el presidente Richard Nixon había dado el primer paso en esta dirección al declarar la guerra contra las drogas. Él mismo, tres años después, proclamó que el tráfico de drogas era una amenaza a la seguridad nacional de los Estados Unidos, lo cual proporcionó la base teórica necesaria que para que futuros presidentes hiciesen uso del argumento para ampliar el papel de las fuerzas armadas frente al tráfico de drogas.

En 1981 se dio el primer paso legislativo para permitir una mayor implicación operativa de los militares mediante una enmienda a la Posse Comitatus Act de 1897, impuesta para impedir la utilización del Ejército para hacer cumplir las leyes internas, que permitía que los militares suministrasen equipo, información, formación y asesoramiento a las agencias de seguridad pública. No obstante, se mantenía la lógica de prohibición para que los militares participasen en persecuciones, arrestos o confiscaciones. El primer despliegue de fuerzas militares tuvo lugar en el exterior cuando tropas de la fuerza aérea y después del Ejército fueron utilizadas para tripular y reparar helicópteros dentro de la Operación BAT en las Islas Bahamas. Durante esa operación, desarrollada en 1982, se trataba de eliminar las bases aéreas de los traficantes de drogas en el país caribeño. Este inició marcó la posterior evolución de la implicación de las fuerzas armadas en actividades antidrogas puesto que la vinculación principal se produjo en el frente externo, ya fuese por medios propios o suministrando entrenamiento y armamento a los ejércitos de América Latina y el Caribe encargados de estos asuntos.

A mediados de los ochenta la presencia de la cocaína en los Estados Unidos era masiva, el crack se apoderaba de los suburbios más pobres y las drogas comenzaban a afectar a las clases medias, en especial por la violencia urbana que provocaba en Florida. La presentación intensa de la problemática en los medios de comunicaciones de masas dio lugar a crecientes demandas legales para dar un papel mayor a los ejércitos en la lucha contra las drogas. La respuesta a la presión popular fue que en abril de 1986 Reagan declaró el tráfico de drogas una amenaza "mortal" a los Estados Unidos y "de ese modo puso la primera piedra para una rápida extensión de la participación militar en las tareas de interdicción" (Bagley, 1992: 131).

A esta proclamación no era ajena la incorporación de un segundo elemento de legitimación para la intervención de las fuerzas armadas en la lucha contra las drogas: el narcoterrorismo. Al unir a los traficantes de drogas con movimientos insurgentes y países comunistas en América Latina, una conexión más imaginada y exagerada que real en aquellos momentos, se convertía al tráfico de drogas en un elemento más, de considerable fuerza, dentro de la estrategia geopolítica de la Guerra Fría (Miller y Damask, 1996). Y puesto que las drogas eran un fenómeno económico importante que podía distorsionar gravemente los equilibrios de poder entre las superpotencias, la intervención de las fuerzas armadas estaba más que justificada. De este modo, la amenaza narcoterrrorista fue la explicación para que en 1985 el Estado Mayor Conjunto de los Estados Unidos lanzase una operación sin precedentes que incluía la imposición del bloqueo naval y aéreo a Centroamérica.

En 1988, bajo la premura de unas elecciones cercanas y ante el temor de los congresistas de ser calificados peyorativamente de 'blandos' en cuestiones de drogas, la Cámara Baja aprobó la legislación que demandaba que los militares de Estados Unidos sellasen la frontera en cuarenta y cinco días, que les daba poder para practicar detenciones y que autorizaba la persecución en caliente de sospechosos en territorio extranjero. Y en 1989 el Senado, ya con Bush en la Casa Blanca, imprimió en la National Defense Authorization Act las dos obligaciones entonces de las fuerzas armadas en la lucha antidrogas. En primer lugar, conviertía al Departamento de Defensa en el organismo rector de la detección y el control del tránsito aéreo y marítimo de drogas hacia los Estados Unidos. En segundo lugar, demandaba a las fuerzas armadas que integrasen en una red única las comunicaciones y los activos técnicos de inteligencia de las diversas agencias federales.

Poco después se produjo el punto álgido y más discutido de la intervención de las fuerzas armadas de Estados Unidos en la guerra contra las drogas. En diciembre de 1989 el Ejército de los Estados Unidos invadía Panamá para cumplir con una petición de un juzgado de Miami que solicitaba la presentación del acusado Manuel Antonio Noruega, que era además colaborador antiguo y eficiente de la CIA y general en jefe y presidente del país centroamericano. Con un coste de veinte vidas de estadounidenses, más de mil bajas panameñas y de otras nacionalidades, entre ellas un fotógrafo español, y mil quinientos millones de dólares en daños, el Ejército hizo la detención en la nunciatura apostólica de la ciudad de Panamá, cumpliendo con la requisitoria judicial, y un avión C-130 de la Fuerza Aérea de Estados Unidos convirtió a Noriega en el prisionero federal número 41.586 (Kempe, 1990).

En los años siguientes esta estrategia de interdicción se vio sometida a fuertes críticas por su escasa efectividad para controlar el tráfico de drogas hacia los Estados Unidos. Siguiendo los dictados del clásico estratega de la guerra Carl von Clausewitz, que subrayó que el éxito en el campo de batalla depende en gran medida de concentrar todos los recursos en el centro de gravedad del enemigo, la administración Clinton (1992-2000) cambió de enfoque y consolidó sus esfuerzos en el campo de influir sobre las fuentes de droga en los países productores. Se trataba, entonces de reforzar el otro frente abierto desde tiempo antes, el exterior, para acrecentar la participación de las fuerzas armadas contra el tráfico de drogas.

La diplomacia de los Estados Unidos consiguió entonces implicar de modos diversos a otros ejércitos en la lucha contra la producción y tráfico de drogas en sus países. En 1988 ya había aprobado una ley para otorgar ayudas antinarcóticos a ejércitos de otros países bajo los únicos requisitos de que sus gobiernos fuesen democráticos y que no estuviesen comprometidos en "pautas consistentes de graves violaciones de derechos humanos internacionalmente reconocidos". Sin embargo, las especiales circunstancias del continente americano, donde los ejércitos no muestran un escrupuloso respeto hacia los derechos humanos y la represión de los movimientos guerrilleros obtiene una más alta prioridad que la lucha contra las drogas, han obligado a ignorar conscientemente en más de una ocasión este precepto en busca de una mayor eficacia en la guerra contra las drogas. En esta línea, en los últimos años se puede apreciar una creciente militarización de la lucha antidrogas en América Latina, pese a que parece patente que, por diversos factores entre los que destaca la desigualdad de medios entre narcotraficantes y militares, los resultados han estado lejos de las metas planteadas.

Lo más paradójico de estos movimientos para otorgar un papel más relevante a los militares en la guerra contra las drogas es que no fueron acogidos con agrado por los receptores de dicha encomienda: las fuerzas armadas. El antiguo coordinador de la lucha contra las drogas del Departamento de Defensa, Stephen Olmstead los interpretó de un modo bastante despectivo: "Según lo percibí yo: [la idea era] convertir al Ejército en la cabeza de turco. [El razonamiento de los congresistas era:] no sabemos cuál es la respuesta al problema de las drogas, por tanto asignémoslo al Ejército y dejemos que intenten resolverlo" (citado en The Defense Monitor, 1992). En el fondo los militares percibían el problema de un modo similar al que casi dos décadas antes había expresado un oficial de alto rango con otros motivos: "es indudable que los estrategas suelen pensar con demasiada rapidez en términos de soluciones militares para los problemas de política exterior y a perder de vista otros elementos disponibles" (Bull, 1968).

Muchos argumentos se expresaron desde las altas instancias militares frente a la implicación en la lucha antidrogas. En primer lugar, la opinión oficial del Departamento de Defensa de los Estados Unidos era que no estaban dispuestos a retraer recursos de otras actividades más importantes en términos de seguridad nacional para combatir a una amenaza que consideraban que no podía definirse en términos militares. El secretario Caspar Wainberger aún advertía en 1985 que "confiar en las fuerzas armadas para acometer tareas civiles va en detrimento de la agilidad militar y del proceso democrático" (citado en The Defense Monitor, 1992). En segundo lugar, tanto Wainberger como su predecesor en el cargo, Frank Carlucci, con el apoyo de los liberales en materia fiscal y de sus contrincantes liberales en asuntos civiles, expresaron su oposición frontal bajo el argumento de que las fuerzas armadas no son ni deben ser policías. Salvo que la nación demande, se decía, una guerra frontal y real contra las drogas, no habría participación parcial, que era precisamente lo requerido por las autoridades. Aún reconociendo el problema de seguridad nacional que plantea el tráfico de drogas, se razonaba que no todas las amenazas requieren de una solución militar. En tercer lugar, implícitamente existía un miedo a aceptar el riesgo moral de "perder" lo que los políticos llamaban una guerra aunque los militares no la considerasen como tal. Buena parte de este substrato argumental puede encontrarse aún ahora en el ejército norteamericano y así lo manifiesta, tras más de una década de colaboración, el zar contra las drogas, general Barry McCaffrey, cuando se opone a la militarización de la frontera entre México y Estados Unidos para solucionar el creciente tráfico ilegal de drogas e inmigrantes (Notimex 1998).

No obstante de los recelos iniciales, el ejército finalmente admitió esta participación parcial en la lucha antidrogas, cada vez en términos más receptivos con el objetivo nunca explícito de alcanzar nuevas justificaciones para un ejército de tamaño extraordinario en el periodo de amenazas menores que caracteriza la post-Guerra Fría. En 1990 el general Maxwell Thurman, entonces comandante en jefe del Comando Sur, con base en Panamá, lo expresó radicalmente al afirmar que la guerra a las drogas "es la única guerra que tenemos". Un año antes el secretario de Defensa, Richard Cheney, había rubricado esta opción al declarar que "detectar y combatir la producción y el tráfico de drogas ilegales es una alta prioridad, una misión de seguridad nacional" para el Pentágono.

 

 

3. CONCLUSIÓN Y PERSPECTIVAS PARA EL CASO ESPAÑOL

La participación del ejército en la lucha contra las drogas ilícitas no es nueva, pero el ejemplo supremo del sendero tomado por el ejército de los Estados Unidos puede actuar como señuelo de una nueva misión para los ejércitos de todo el mundo, hoy en cierta medida desamparados ante la desaparición de la amenaza total que representaban el enemigo soviético durante la Guerra Fría. No obstante, la medida de implicar directamente a las fuerzas armadas en la lucha antidrogas es un paso definitivo y, según muestra la experiencia, irrevocable que, por las especiales circunstancias que rodean a ambos actores (militares y traficantes de drogas) debe tomarse con cuidado. Su participación debe ser precedida, por tanto, por una profunda reflexión sobre el fenómeno del tráfico de drogas en su conjunto y su incidencia a nivel local, por una evaluación de las ventajas e inconvenientes que supone la aplicación del poderío militar ante una creciente amenaza a la gobernabilidad democrática de los estados y por una valoración de las posibles políticas a aplicar para hacer frente a los importantes deterioros en términos de seguridad nacional que provoca el tráfico de drogas.

Si, como hemos referido con anterioridad, la participación de los militares se ha admitido a nivel internacional en la consideración de que los recursos de las organizaciones de narcotraficantes han superado ostensiblemente la capacidad de las agencias de seguridad pública para la acción posible, tanto por el lado operativo como por sus medios para corromperlas, el primer punto del análisis debe ser la competencia de los traficantes de drogas. Aunque en España el aspecto corrosivo del tráfico de drogas se mantiene en unos niveles bajos, es evidente que el potencial de las organizaciones de traficantes de enervantes se ha incrementado sustancialmente en los últimos años poniendo de ese modo en riesgo la eficaz aplicación del estado de derecho en algunas zonas del país (Resa 1999). Esta situación motivó al subdirector del Plan Nacional contra las Drogas, dependiente del Ministerio del Interior, a solicitar en 1994 la intervención de las fuerzas armadas españolas en la lucha contras las drogas.

En cuanto a la valoración de posibles respuestas al fenómeno, la medida más plausible sería tomar la misión que se ha encomendado por lo general a las fuerzas armadas en países esencialmente consumidores de drogas como España, el control fronterizo, lo cual impone muy diversas complicaciones operativas al normal manejo militar. Pese a que los medios con que cuentan las fuerzas armadas aparentemente son los más potentes, y han demostrado una cierta pericia en su manejo durante décadas, en el campo de las drogas no existe una correlación directa entre medios aplicados y eficacia. En los Estados Unidos el despliegue de treinta mil militares en la costa sur y al gasto de cuatro mil días de travesía y de treinta y ocho mil horas de vuelo en 1992 no supuso grandes avances en cuanto al número de drogas decomisadas. Numerosos estudios han señalado que el contrabando sólo supone el diez por ciento del precio final de la droga en el punto último de venta al consumidor (Reuter, Crawford y Cave 1998), con lo cual esfuerzos ingentes como los requeridos por la constante supervisión de las fronteras reportan muy pocos beneficios a la hora de desincentivar el consumo de drogas en un país.

Por otra parte, la asignación a tareas de orden público de las fuerzas armadas de los Estados Unidos no fue tan sencilla como en un principio se planteó y se enfrentó con problemas substantivos en el medio plazo. Según señaló la agencia de control de la burocracia estadounidense en 1993, "los sensores diseñados para detectar grandes aviones supersónicos y submarinos nucleares son menos eficaces contra aeronaves que vuelan a baja altura y pequeños botes de madera", como los que utilizan los narcotraficantes (United States, Government Accounting Office, 1993:23). Y lo que es más importante, pese a que se controle el tráfico de vehículos por la frontera es imposible adivinar el contenido que se esconde en dichas naves sin una tarea previa de inteligencia o sin un costoso programa que implicaría la detención y rastreo de prácticamente cada aeronave y barco en circulación. Por último, es muy probable que los traficantes de drogas adopten con extrema rapidez nuevas tácticas y rutas que eviten la presión a la que son sometidos por los militares. En Estados Unidos, por ejemplo, el intenso rastreo de la zona costera del sur supuso que los traficantes de droga variasen las rutas de entrada hacia México, con lo que se contribuyó indirectamente a aumentar de modo sustancial el poderío de las organizaciones mexicanas de traficantes de drogas.

Como se ha referido, la mera supervisión de la frontera por parte de los militares, que en sí es bastante costosa por la cantidad de recursos que necesitan ponerse en movimiento, es una tarea vana si no se cuenta con el soporte de inteligencia necesario. En este punto, de nuevo, los servicios secretos occidentales han demostrado una capacidad bastante sobresaliente frente al bloque soviético para mantener una buena información sobre la naturaleza de la amenaza. Sin embargo, la recopilación de datos es un asunto prolongado que toma no menos de cinco años de trabajo intensivo, cuyo coste es alto puesto que por la propia dinámica burocrática se hace difícil la puesta en común de información y que finalmente solapa actividades similares de otras agencias civiles. Por lo tanto, es razonable pensar que antes de cumplir con ese plazo, y sin la ayuda de las agencias de seguridad interna, la eficacia de las tareas de decomiso de las fuerzas armadas se mantendrían en niveles muy por debajo de los exigibles a la altura de la amenaza del problema.

Otro punto que es necesario analizarse es la idea común de que la participación de las fuerzas armadas en el control de los flujos de drogas ilegales es prácticamente gratuita puesto que sólo necesitaría de reposicionar ciertos activos y personal. Nada más lejos de la realidad. Esta implicación requiere de incrementos presupuestarios para la adquisición de recursos apropiados o el reacondicionamiento de los ya existentes y para la formación del personal en las tareas de defensa de la ley en las cuales no están capacitados. Suponer solapamientos entre las actividades policiales y militares es o bien ignorar la realidad acerca de las diferencias entre ambos esfuerzos de seguridad o bien estimar que existen recursos libres en los ejércitos, situación que sería difícilmente sostenible en tiempos de ajustes presupuestarios.

En cuanto a la mayor resistencia de las fuerzas armadas a la fuerza de la corrupción, que supone otro de los puntos fuertes que incitan a la inclusión de las fuerzas armadas en el tráfico de drogas, es difícil imaginar la existencia de una ética militar supuestamente superior capaz de resistir la potencialidad económica de los traficantes de drogas. No es laborioso encontrar ejemplos de la enorme capacidad persuasiva que tienen los ingentes recursos para la corrupción de los traficantes de drogas. En febrero de 1997 fue detenido por haber servido a los traficantes de drogas el general mexicano Jesús Gutiérrez Rebollo, director del momentáneo y todopoderoso Instituyo Nacional Contra las Drogas, creado específicamente para que los militares liderasen la lucha antidrogas (Ambriz, 1997). Durante su breve mandato fue profusamente alabado por las agencias antidrogas estadounidenses. Más recientemente, en febrero del presente año fue detenido bajo la acusación de complicidad con el tráfico de drogas el jefe del Estado Mayor del Ejército peruano. Pensar que un clima de corrupción generalizado como el vivido en muchos países latinoamericanos es el precipitante de esta situación en sus ejércitos es ignorar los diversos casos de sobornos ocurridos en agencias de seguridad pública en el ámbito europeo. Y lo que es más peligroso, se ha demostrado que una desviación de la bien conocida solidaridad militar hace mucho más impenetrables las redes de corrupción enquistadas en las fuerzas armadas.

Un último asunto conflictivo dentro de la participación de las fuerzas armadas en la persecución de delitos relacionados con la prohibición de la droga lo constituyen los cambios legislativos que requiere su implicación, que por lo general suelen presentar problemas en términos de libertades civiles durante las previas e indispensables labores de acumulación y análisis de datos de inteligencia y en el caso de que a las fuerzas armadas se les otorguen facultades que en la actualidad corresponden casi en exclusiva a las agencias de seguridad pública. En general, la participación del ejército en la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas, aunque sea en un nivel no reglado legalmente, que por otra parte es el margen en el cual mejor suele funcionar la colaboración entre agencias de seguridad y entre las policías y otros entes o actores, abre la posibilidad a escenarios ciertamente problemáticos, del cual el menor no es la corrupción. Inmiscuir a las fuerzas armadas en estas labores, como ya ha sugerido algún dirigente político español, implica al menos dos riesgos graves de contaminación en las relaciones entre civiles y militares. Por una parte, ordenar la participación de las fuerzas armadas en ámbitos de aplicación de la ley es un asunto siempre controvertible, en especial en un país con la experiencia histórica de España. Un incierto éxito de los militares en esta tarea, en la que los civiles han fracasado estrepitosamente y el llamado a las fuerzas armadas como último recurso no es más que el reconocimiento simbólico de este naufragio, podría generar el apoyo social y la conciencia de los militares necesarios para adentrarse en otras empresas más sensibles. Por otra, la corrupción inherente a la lucha contra el tráfico de drogas ilícitas sería una fuente constante de desprestigio para el ejército que podría dar origen a actitudes defensivas internas nocivas para toda la sociedad y comprometería gravemente toda la estrategia de defensa nacional verdaderamente necesaria para el país.

En definitiva, implicar a las fuerzas armadas en un asunto tan delicado como es la persecución del tráfico de drogas, como amenaza a la seguridad nacional, es un tema poliédrico que merece una mayor profundidad en el debate antes de apostar por una línea que en pocos casos ha tenido una marcha atrás. Algunos pueden ser los beneficios inciertos, como se ha explicado, pero no son menores los inconvenientes y las complicaciones técnicas. Y siempre teniendo en mente durante la discusión que para responder a una amenaza a la seguridad nacional no siempre la respuesta estrictamente militar es la más eficaz.

WRIGHT, Quincy (1965) A study of war, Chicago, University of Chicago Press, 2ª edición.

©
Última actualización 27 de febrero de 2001